Сложившаяся кВ началуВ 1980-хВ годов система власти вВ СССР существенно отличалась отВ системы власти дореволюционной России иВ отВ западных парламентских систем. Созданные вВ 1905–1917 годах революционным творчеством народа Советы мыслились лидерами большевиков как альтернатива В«буржуазнойВ» системе разделения властей — В«продажной иВ прогнившейВ» парламентской системе, демократические процедуры которой, поВ ихВ мнению, противоречили установке наВ партийное руководство массами иВ идее государства как орудия насильственного утверждения нового общественного строя.

Идеологи большевизма неВ могли поставить судьбу социалистических преобразований вВ зависимость отВ исхода выборов, голосования вВ парламенте. Ленин, обосновывая вВ 1917 году объединение всех ветвей власти вВ Советах, считал, что имВ поВ силам устранить разрыв между законодательной деятельностью иВ практикой исполнения законов, превратить представительные учреждения изВ говорилен вВ работающие учреждения[16]. ВВ системе Советов должна была воплотиться давняя мечта многих российских демократов оВ прямом народовластии, оВ том, что Советы станут властью для трудящихся иВ осуществляемой самими трудящимися.

НоВ наВ практике органичного сочетания достоинств представительной иВ непосредственной демократии неВ получилось, реальная система власти вВ России свластью Советов заВ исключением названия имела чрезвычайно мало общего[17]. СВ первых лет революции советская система существовала иВ действовала лишь постольку, поскольку заВ кулисами Советов существовала иВ действовала иная политическая структура — партия большевиков. Именно вВ рамках партийной иерархии разрешались теВ конфликты, которые неВ вВ состоянии была разрешить иерархически аморфная система Советов. Партийные органы осуществляли тоВ реальное согласование местных интересов сВ общегосударственными, точнее, обеспечивали подчинение местных властей общегосударственной власти, без которого страна неВ могла существовать как единое целое[18].

Мифом оказалось ленинское пророчество времен начала революции оВ том, что править государством будет В«всякая кухаркаВ». Вследствие полной несостоятельности принципов, положенных вВ основу построения советских выборных представительных органов, они неВ выполняли предназначенные имВ вВ теории роли. Поскольку каждый Совет создавался как орган прямой демократии иВ теоретически обладал всей полнотой власти наВ своей территории, онВ неминуемо вступал вВ конфликт сВ другим Советом, чья юрисдикция распространялась наВ туВ же территорию, тоВ есть сВ Советом более высокого (или менее высокого) уровня. Слияние управления сВ законодательством возводило вВ ранг закона любое постановление любого Совета поВ любому вопросу иВ девальвацию самого понятия закона[19].

Неизбежным следствием этого стал паралич системы иерархической подчиненности. Советы как В«готовый аппарат властиВ» оказались малопригодными иВ для практического решения конкретных проблем. ПоВ мере обостренияВ социально-экономическогоВ положения страны усиливались местечковые тенденции, были случаи, когда Советы претендовали даже наВ куски проходившей поВ ихВ землям железной дороги, В«никого кроме себя они неВ признавали, вВ советское государство ихВ объединяла лишьненависть кВ эксплуататорамВ»[20]. Они решительно противились попыткам центральных властей вмешиваться вВ ихВ дела. Такая децентрализация власти делала невозможным управление государством, В«подобная система неВ могла работать нигде иВ ниВ при каких условиях, если имеется вВ виду, что она должна работать всерьез, аВ неВ вВ качестве декорацииВ»[21].

Революционную власть Ленин сВ самого начала понимал как диктатуру большевистской партии или даже партийных лидеров. Необходимость диктатурыосознавали Маркс иВ наиболее тверВ¬дые его последователи: социализм невозможно ввести без насилия, направленного против владельцев частной собственности, неВ разделяющих идеи социализма. Ленин думал, что сВ помощью Советов будет проще установить иВ удержать власть.

Первые месяцы после октября 1917 года опьяненный достижением своей заветной цели онВ редко вспоминал оВ руководящей роли партии вВ системе диктатуры пролетариата иВ даже питал определенные иллюзии относительно возможности широкого привлечения пролетариата кВ управлению государством. Первая советская Конституция, принятая 10 июля 1918 года, была крайне противоречивой иВ неВ раскрывала реальной структуры власти. Несмотря наВ тоВ что партия реально контролировала высшие органы законодательной иВ исполнительной власти — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), Совет Народных Комиссаров (СНК), данная установка неВ была закреплена вВ Конституции. ВВ ней ничего неВ говорилось оВ большевистской партии. Отвергнув воВ имя В«самодержавияВ» народа принцип разделения властей, авторы Конституции неВ определили полномочия основных органов центральной власти. Правда, Ленин решительно отверг предложение оппозиции В«поиграть вВ парламентаризмВ», допустивВ десяток-другой, аВ может быть, иВ три десятка бородатых мужиков воВ ВЦИК[22].

НоВ уже вВ 1919 году Ленин провозгласил диктатуру партии вВ качестве действующей рабочей формы диктатуры пролетариата[23]. Иначе говоря, субъектом государственной власти объявлялся неВ весь пролетариат, аВ представляющий его интересы В«тонкий слойВ»[24]. Формальное господство класса оборачивается реальным господством партийной бюрократии. СВ июля 1918 года (после мятежа левых эсеров) вВ Советской республике окончательно утвердилась однопартийная система, появились первые концентрационные лагеря для оппозиционеров. ВВ связи сВ прекращением существования оппозиции вВ Советах лидер левых эсеровМ. А. СпиридоноваВ предупреждала руководство РКП(б) обВ опасностях уничтожения легитимного партийного соперничества: В«ВыВ скоро окажетесь вВ руках вашей чрезвычайки, вы, пожалуй, уже вВ ееВ руках. Туда вам иВ дорогаВ».

Важно, что воВ взглядах вождя революции наВ природу советской власти произошел перелом отВ апологетики Советов кВ ихВ решительной публичной критике. Уже вВ 1920 году вВ своей работе В«Детская болезнь „левизны“ вВ коммунизмеВ» Ленин обосновывал правомерность диктатуры партии как политической силы, которая руководит классом иВ действует отВ его имени или вместо него. Более того, партия неВ управляет как единое целое, это делается В«более или менее устойчивыми группами наиболее авторитетных, влиятельных, опытных лиц, В«называемых вождямиВ»[25]. НаВ ХВ съезде РКП(б) онВ категорически утверждал, что диктатура пролетариата невозможна иначе как через Коммунистическую партию[26]. После запрета наВ этом съезде фракций внутри партии власть начала концентрироваться внутри партаппарата.

После ХIIсъезда РКП(б) (1923 год) ленинская концепция диктатуры партии неВ вызывала возражений вВ среде партийного руководства. В«МыВ диктаторская партия вВ мелкобуржуазной странеВ», — откровенно утверждал вВ 1924 годуВ К. Б. Радек[27]. Коммунистическая партия изВ политической структуры быстро превратилась вВ чисто административную, стала стержнем политической системы, реальным инструментом управления страной. ВВ таких условиях логичным было выхолащивание немногочисленных элементов внутрипартийной демократии, еще сохранившихся сВ дореволюционных времен: внутри административного аппарата нет места для институционализированной оппозиции. Сделать это было несложно, ведь приверженность демократическим процедурам была неВ вВ традициях конспиративной подпольной организации большевиков.

ПоВ мере усиления роли партии большевиков вВ управлении государствомСоветы окончательно превратились вВ В«декорациюВ». Одержав победу вВ борьбе заВ власть,В И. В. СталинВ фактически единолично определял курс развития общества иВ государства. Онинтуитивно уловил определяющую роль институциональных механизмов вВ создании иВ функционировании властных структур и, вВ отличие отВ Ленина, вполне сознательно создавал контролируемые механизмы власти[28]. Этой задаче отвечало сохранение Советов как символа социалистического выбора.

Конституция СССР 1936 года, ориентированная прежде всего наВ западное общественное мнение, упразднила областные иВ республиканские съезды Советов иВ реорганизовала ЦИК СССР вВ новый орган власти — двухпалатный Верховный Совет соВ всеми атрибутами представительного института, хотя его истинное место вВ политической системе советского общества неВ претерпело существенных изменений. Отразив общие тенденции концентрации власти, сталинская Конституция вновь прикрыла реальный механизм власти. Большевикам нужен был неВ парламент, аВ собор. Парламент призван осуществлять государственную власть, собор — символизировать ее.

Все последующие годы доВ краха СССР высший конституционный орган власти — Верховный Совет — существовал лишь номинально. Порядок его работы, все законодательные акты, указы иВ постановления предварительно прорабатывались иВ санкционировались вВ высших партийных инстанциях. Секретариат ЦКВ КПСС полностью контролировал деятельность государственного аппарата. Весьма показательно, что заВ 1937–1966 годы законодательная инициатива только вВ трех случаях изВ 140 исходила отВ депутатов Верховного Совета. Они лишь делали вид, что управляют страной. Полновластие Советов, провозглашенное Основным законом, оставалось фикцией. НиВ один Совет, отВ сельского иВ поселкового доВ Верховного, иВ шага неВ мог сделать без соответствующего указания партийных органов. Система партийного господства обрела легитимность уже кВ серединеВ 1920-хВ годов. СоВ временем партийная власть была признана законной иВ заВ рубежом[29].

ВВ предвоенные годы вВ рамках общего курса Сталина наВ укрепление государственности, обеспечения безусловной власти центра над периферией происходила милитаризация управления страной, вВ гражданских отраслях вводились военные порядки. Представление оВ скором отмирании государства при переходе кВ социализму было заменено идеологией сильного государства. ВВ 1939 году наВ XVIIIсъезде ВКП(б) был сформулирован тезис оВ возрастании руководящей роли партии. ВоВ время Второй мировой войны продолжалась максимальная централизация политического, хозяйственного иВ военного руководства. Произошла милитаризация конституционных органов госуправления. Кроме них были созданы чрезвычайные, внеконституционные органы сВ особыми полномочиями, действовавшие наВ чрезвычайнойВ нормативно-правовойВ основе.

Глубоко ошибочно мнение, будтов эти годы Сталин хотел отстранить партию отВ власти. Хотя именно кВ 1943–1944 годам относился радикальный проект превратить В«наВ деле (!) Советы вВ полноправные органы государственного управления, целиком отвечающие заВ состояние хозяйства иВ культуры страны наВ своей территорииВ»[30], фактически речь вВ нем шла оВ серьезной реформе всей системы власти вВ стране. Авторы проекта признавали, что практика исполнения партийными органами В«несвойственных имВ функций непосредственного распоряжения хозяйственными деламиВ» порочна иВ ставит эти органы В«вВ ложное положениеВ», поэтому предлагали сосредоточить оперативное руководство хозяйственным иВ культурным строительством только вВ Советах. Для этого нужно, В«чтобы первый секретарь ЦКВ Коммунистической партии союзной республики, крайкома, обкома, окружкома, горкома, райкома партии был одновременно иВ председателем Совнаркома союзной (автономной) республики, исполкома краевого, областного, окружного, городского, районного Совета депутатов трудящихсяВ» (выделено мной. — В.Ш.).

Этот проект поддержал Сталин, ноВ потом поВ неясной причине онВ был отклонен. Видимо, вождь неВ мог неВ считаться соВ сложившимися реалиями. Игнорирование партийной демократии (пленумы иВ партийные съезды неВ созывались сВ 1939 поВ 1952 год) неВ мешало Сталину активно использовать партийные структуры для реализации проводимой политики. Поэтому этот проект интересен неВ столько обращением кВ конституционным нормам (что было нехарактерно для практики советских лет, тем более, военного времени), сколько констатацией ситуации, сложившейся вВ структурах власти. В«Аппарат партийных органов поВ своей структуре более приспособлен кВ оперативному руководству делами хозяйства иВ культуры, чем аппарат совнаркомов… так, вВ областных комитетах партии… имеются вполне сложившиеся отделы поВ отдельным отраслям промышленности иВ сельского хозяйства, которые позволяют местным руководителям повседневно вникать вВ работу промышленности, вВ том числе иВ вВ работу предприятий союзных наркоматов. ВВ совнаркомахВ же таких отделов нет, что ставит вВ затруднительное положение Советы вВ осуществлении повседневного оперативного руководства хозяйством иВ совершенно исключает для них всякую возможность заниматься делами предприятий союзной промышленностиВ»[31], — отмечалось вВ одной изВ редакций проекта.

КВ концу правления Сталина вВ стране отсутствовала политическая конкуренция, конкуренция внутри правящей элиты, обратная связь между государством иВ обществом. Успех иВ процветание страны зависели отВ воли одного человека — вождя партии. Обстановка вВ стране иВ мире, сложившаяся кВ 1952 году, требовала изменения сталинской политики. Ноновое руководство страной — Н. С. ХрущевВ иВ его ближайшее окружение — неВ ставиловопрос оВ глубокой политической иВ экономической реформе, которая выходила быза рамки сложившейсяВ административно-команднойВ системы. Оносчитало, что власть нуждалась лишь вВ оздоровлении, возрождении внутрипартийной демократии иВ законности. Все дискуссии вВ высшем руководстве сводились кВ десталинизации, понимаемой очень узко — как ликвидация крайностей сталинского правления.

Главной проблемой для преемников Сталина была политическая стабилизация. ЕеВ проще было достичь через укрепление существовавшей политической системы, чем через ееВ слом. Свои главные усилия доВ началаВ 1960-хВ годов Хрущев направлял наВ борьбу сВ традиционным врагом — бюрократией. При этом властвующей элите нужен был политический механизм самосохранения, защиты отВ неограниченной власти. Отсюда создание так называемого коллективного руководства. ИВ это вовсе неВ было данью демократии.

Тем неВ менеереформы политических институтов хрущевского периода при всей ихВ ограниченности стали первым шагом кВ либерализации режима. Именно тогда курс наВ огосударствление общества, тоВ есть тотальное подчинение всех сторон жизни людей государственному аппарату, начавшийся еще вВ 1920-хВ годах, был наВ время приостановлен. 14 декабря 1959 года при обсуждении проекта Программы КПСС Хрущев впервые поднял вопрос обВ изменении самых одиозных черт советской политической системы: В«Видимо, вВ программе надоВ бы подумать иВ насчет демократизации нашего общественного строя. Без этого нельзя… Взять, кВ примеру, наше руководство — Президиум. МыВ неВ ограничены ниВ властью, ниВ временемВ»[32].

Попытки Хрущева превратить советские органы изВ технических иВ декоративных вВ органы народовластия, преобразовать Верховный Совет вВ подлинный парламент свидетельствовали обВ отсутствии уВ первого секретаря ЦКВ КПСС намерений абсолютизировать партийную власть. Поэтому вВ годы В«оттепелиВ» неВ возвращались иВ кВ намеченной Сталиным идее роспуска Советов.

Кошмаром для партноменклатуры стал новый Устав КПСС, принятый вВ октябре 1961 года наВ ХХIIсъезде КПСС. ОнВ предусматривал необходимость систематического обновления партийных органов — отВ Президиума ЦКВ КПСС доВ первичной организации. Низшее звено выборных органов партии наВ каждых выборах должно было обновляться наполовину, наВ республиканском иВ областном уровнях — наВ треть, состав ЦКВ КПСС иВ Президиума ЦК — наВ четверть. Ограничивались иВ возможности для конкретного человека несколько раз быть избранным вВ один иВ тотВ же партийный орган.

Среди нововведений было иВ самое известное новшество хрущевской В«оттепели» — создание совнархозов иВ разделение партийных комитетов поВ производственному принципу — наВ промышленные иВ сельские. Совнархозы, тоВ есть коллегиальные органы, руководившие хозяйственным развитием территории области или автономной республики, стали ключевым звеном управления. ВВ них были отраслевые управления иВ функциональные отделы — финансовый, транспортаВ и т. п.В Централизованное управление сохранилось только для наиболее наукоемких иВ важных отраслей военной промышленности.

Столичная бюрократия неприязненно отнеслась кВ новшеству, оно иВ понятно — рушилась сложившаяся заВ десятилетия управленческая вертикальВ наркоматов-министерств, аВ вместе сВ ней — иВ рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать вВ совнархозах, была иВ нежелательной, иВ неВ слишком реальной — там были свои кандидаты наВ руководящие посты.

Местные партийные иВ хозяйственные элиты, напротив, видели вВ ликвидации министерств расширение своих возможностей. ВВ выигрыше оказывались производственники. СВ апреля 1960 года директоров крупнейших предприятий иВ строек ввели вВ состав руководящих органов совнархозов, аВ секретарям обкомов партии там места неВ нашлось. ТоВ есть хозяйственники могли стать относительно самостоятельными поВ отношению кВ обкомам партии. ИВ всеВ же влияние хозяйственников было несопоставимо сВ влиянием партийного аппарата. Номенклатурная система ставила ихВ вВ полную зависимость отВ партийных чиновников. Поэтому политика Хрущева неВ создала ему новых союзников, ноВ добавила много противников среди влиятельных секретарей обкомов — самой многочисленной части пленумов ЦК.

Принятые решения внесли сумятицу вВ деятельность местного аппарата власти. Следом заВ партийными иВ советскими органами стали делиться наВ сельские иВ промышленные профсоюзные иВ комсомольские организации. Резко увеличился управленческий аппарат. НоВ эти решения стали логичным продолжением политики сращивания партийного иВ государственного аппаратов, создавали привычную иллюзию возможности решить проблемы сельского хозяйства усилением партийного руководства.

СВ приходомВ Л. И. БрежневаВ партийная монополия наВ власть была формально закреплена вВ статье 6 Конституции 1977 года: В«Руководящей иВ направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных иВ общественных организаций является КПССВ»[33]. Апелляция кВ партии В«как вдохновителю иВ организатору всех победВ» стала для Брежнева единственным институциональным источником легитимации власти вВ условиях подспудно начавшейся после Сталина дестабилизации системы. Вновь был провозглашен принцип В«коллективного руководстваВ», партийная иВ государственная власти были разделены между триумвиратомВ Л. И. Брежнев — А. Н. Косыгин — Н. В. Подгорный, неВ состоялась официальная реабилитация Сталина.

Верховный СоветВ по-прежнемуВ неВ имел реального влияния, лишь демонстрировал народовластие вВ стране. КВ томуВ же Конституция 1977 года легализовала антиконституционную практику, когда Президиум Верховного Совета принимал указы, вносившие изменения вВ действовавшие законы. Присвоив полномочия, отнесенные кВ ведению Верховного Совета, Президиум неВ был заинтересован вВ изменении порядка его работы, удлинении срока сессий, активном участии депутатов вВ подготовке иВ обсуждении проектов законов[34]. Характерно, что при обсуждении проекта Конституции вВ СМИ многие авторы писем вВ редакции критиковали неВ работавший Верховный Совет, политическую систему, лишившую граждан политических свобод иВ реальных избирательных прав. УВ них вызывала неприятие шестая статья Конституции, умалявшая роль Советов. НоВ такая критика вВ условиях партийной цензуры неВ могла попасть наВ газетные полосы.

Брежневский режим представлял собой реакцию наВ хрущевское правление. ОнВ неВ сразу обрел свои характерные особенности иВ прошел несколько стадий. После вторжения вВ Чехословакию вВ 1968 году нарастали его охранительные черты. Номенклатурная элита воВ главе сВ престарелым лидером оказалась неВ вВ состоянии обеспечить стабильное развитие страны. Протекционизм иВ кумовство проникали вВ самые высокие инстанции. Брежнев назначал наВ высокие посты своих земляков иВ друзей. Эта порочная практика дублировалась наВ местах. КВ началуВ 1980-хВ годов реальное устройство властных структур серьезно отличалось отВ предусмотренного законом. ВВ стране действовала неВ столько командная система, сколько В«экономика согласований — сложный бюрократический рынок, построенный наВ обмене — торговле, осуществляемой как органами власти, так иВ отдельными лицами. ВВ отличие отВ обычного денежного рынка товаров иВ услуг наВ бюрократическом рынке происходит обмен неВ иВ даже… неВ столько материальными ценностями, ноВ иВ властью, иВ подчинением, правилами иВ исключениями изВ них, положением вВ обществе иВ вообще всем тем, что имеетВ какую-либоВ ценностьВ»[35].

ПоВ закону вВ советском обществе периода застоя вродеВ бы были три ветви власти — административная, представительная иВ судебная. НоВ выборы вВ СССР были формальными, безальтернативными, депутаты подбирались, аВ фактически назначались обкомами заранее. Демократические институтыВ по-прежнемуВ носили В«демонстрационныйВ», В«пропагандистскийВ» характер. Закрепление вВ Конституции прав иВ демократических свобод граждан оставалось декларацией: попытки высказывать свою точку зрения, отличную отВ официальной, неизбежно заканчивались гонениями иВ репрессиями. Согласно официальным нормам советские, партийные, комсомольские, профсоюзные иВ иные организации вВ СССР строились В«снизуВ», аВ фактически создавались В«сверхуВ». Даже секретаря факультетского бюро ВЛКСМ нельзя было избрать, неВ получив В«доброВ» райкома. Стержнем властной вертикалиВ по-прежнемуВ были партийные комитеты, точнее, ихВ аппарат, возглавляемый первыми лицами, фарисейски именуемыми В«секретарямиВ».

Внешне партийная бюрократия, В«руководящая иВ направляющаяВ», выступала вВ качестве противовеса чиновникам министерств иВ ведомств. Однако такое параллельное существование двух структур было глубоко порочным. Государственные органы, обязанные поВ закону принимать важнейшие решения вВ пределах своей компетенции иВ нести заВ них ответственность, ихВ неВ принимали, аВ ждали указаний отВ партийных органов. ПартийныеВ же органы, фактически принимавшие решения, юридически заВ них неВ отвечали, так как формально неВ обладали таким правом. Кроме того, уровень квалификации партийных функционеров — инструкторов райкомов иВ обкомов партии, как правило, был намного ниже уровня специалистов министерств. ВВ итоге чиновники всеми правдами иВ неправдами старались уйти отВ решения назревших проблем. Страна погружалась вВ застой.

Автор -В Шестаков Владимир Алексеевич,
доктор исторических наук, ученый секретарь Института российской истории РАН